银行中标PPP成变相融资？ 招行光大享利政府兜底风险

中国经济网编者按：财政部首次对金融机构作为社会资本方参与PPP项目进行核查，直指“风险分担”问题。

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心网站消息，2月27日，财政部办公厅对湖北省财政厅发布《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》，“公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请你厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司。”

中国政府采购网公告显示，2月13日，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，招商银行(牵头方)、中国光大银行和汉口银行等三家商业银行预中标，三家银行联合体作为社会资本出资金额28.41696亿元。预成交资本金财务内部收益率按照央行5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，股权持有期为25年。

澎湃新闻援引知情人士称，这次财政部发函核查武汉PPP项目或与无专业公司而只有金融机构参与PPP、地方政府借PPP项目搞变相融资问题有关。

据悉，在财政部和发改委公布的一系列PPP操作文件中，并没有明确金融机构不能中标PPP项目。清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，PPP实质特征是风险分担，这个项目表面上是PPP，但事实上社会资本并没有承担风险。

“首先我国金融机构缺乏运维管控能力，目前主导PPP对各方都危险，除非事先已有较好合同安排;其次，关键要看金融机构是否对政府负责并承担建运维风险，故重点要看回购或兜底等退出安排，是否明股实债、保底回报、拉长版BT等;最后，政府或本地国营企业回购或兜底按现有政策看，不合规;真正的社会资本回购或兜底的，合规;武汉地铁这方面存疑。”王守清说。

北京交通委李飞表示，从本质上说社会资本参与PPP项目是提升公共服务效率，应不忘初心，真正做到专业的人做专业的事。单纯的财务投资人可以参与PPP项目，但不欢迎变相融资、明股实债等目的不纯社会资本方;现阶段一个合格的社会投资人应该做到能够合理分担，且有能力承担相应项目风险;今后优秀社会投资人发展方向是注重运营能力建设，充分体现全生命周期绩效管理。

另据《经济观察报》消息，3月10日下午，武汉财政局向财政部金融司就武汉轨道交通8号线的项目不规范操作问题做了汇报。此次来汇报的人员共有三方，分别是武汉市财政局、武汉市政府、湖北省财政厅三方。

武汉轨交8号线一期PPP项目遭核查

武汉市轨道交通8号线一期工程线路全线长16.7KM，共设12座车站。财政部政府和社会资本合作中心官网PPP项目库信息显示，武汉市轨道交通8号线一期工程是PPP项目的省级示范项目，属于第一批政府和社会资本合作示范项目。

2月27日，财政部政府和社会资本合作中心官网首页公布了《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》消息。这份函件，发函对象是湖北省财政厅，落款日期为2017年2月27日，发函单位为财政部办公厅。

公函称：你省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2017年2月13日在中国政府采购网发布。公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请你厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司。

据《法制日报》报道，湖北省武汉市轨道交通8号线一期工程由市政府于2016年6月14日发起，投资金额135.8亿元，PPP实施仍处于采购阶段，拟合作期限是25年，项目运作方式是B0T(政府引进非官方资本加快基础设施建设的一种融资方式，一般采取建设-运营-移交模式)，回报机制是可行性缺口补助。

按照《合作合同》的规定，项目公司股权结构中，基金占66%，武汉地铁集团有限公司占32%，武汉地铁运营有限公司占2%。《合作合同》设置了项目风险分配框架，项目可能涉及六大风险：法律变更风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险、不可抗力风险。同时，六大风险再细分成45项，其中31项由项目公司承担，政府独自承担其中6项，剩余的8项由政府和项目公司共担。

2月28日下午，湖北省财政厅相关负责人证实收到了财政部办公厅要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函件，目前正在组织核查。

业界：项目被公开点名因存“三处硬伤”

据中国政府采购网，中建政研董事长梁舰认为，本项目之所以被财政部公开点名，主要是因为以下三处硬伤：第一，该项目的交易模式实为“明股实债”，与财金[2016]90号文第五条“防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任”有直接冲突。

第二，该项目的社会资本方采用基金方式进入项目公司，但由武汉地铁集团作为基金的劣后级出资人，项目的风险几乎都由政府方承担，与PPP的“风险共担，利益共享”基本内涵有较大冲突。

第三，该项目将内部收益率和利率混为一谈，根据成交结果公示“预成交资本金财务内部收益率：按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率”，明股实债彰显无遗。

北京和明投资咨询有限公司总经理、财政部PPP中心财务专家韦小泉从财务风险管控的角度提出了自己的观点：从社会资本方角度，中标PPP项目固然可喜可贺，但若不了解PPP项目的关键财务风险点，也“无所谓”一个合理的财务模型，投入本金无法回收，预期收益难以取得，资金得不到平衡，未来项目实施过程中必然举步维艰，甚至为后续的纷争埋下隐患。

“从PPP项目识别和筛选阶段就着手去做PPP项目全生命周期的财务风险管理，将是大势所趋。”韦小泉说。

《经济观察报》援引北京交通委李飞的观点，“就最近一些轨道交通PPP项目运作模式而言，由于轨道交通项目投资较大、运营相对复杂，需要社会投资人不仅仅具备投融资及建设能力，还要有运营或者整合运营资源的能力，在全生命周期中确保运营安全并提供良好的运营服务。”

此外，如一位地方财政部门的PPP人士所言，我们并不是反对金融资本成为社会资本方，而是要看金融资本发挥什么作用。若是金融资本能够降低项目资金成本，也能整合相关产业的资源，这样可以作为SPV联合体参与，也可以在项目后期再引入产业运营商。但是仅仅解决单纯资金问题，就要解决是否为变相融资的问题。

招行、光大和汉口银行中标PPP项目“不分担风险”遭争议

在武汉8号线一期PPP项目中，三家银行联合体在“武汉地铁股权投资基金(契约型)”的优先级投资人实际为债性投资人，获得固定收益的回报。加之该项目是由BT转为PPP，优先级也未参与到项目的风控、设计中去，很难对PPP全项目周期承担责任。

《21世纪经济报道》称，招商银行(牵头方)、光大银行和汉口银行三家商业银行预中标，三家银行联合体作为社会资本出资金额28.41696亿元。预成交资本金财务内部收益率按照央行5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，股权持有期为25年。该项目是由BT项目转为PPP项目，三家银行联合体以投融资的身份进入。

该PPP中，社会资本和武汉地铁集团(政府出资代表)共同设立“武汉地铁股权投资基金(契约型)”。在基金结构中，武汉地铁集团是劣后级出资人，出资3.15744亿元，占基金份额的10%;招商银行、光大银行和汉口银行三家银行联合体是优先级出资人，作为社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。

然后，“武汉地铁股权投资基金(契约型)”通过选定的基金管理人与武汉地铁集团、武汉地铁运营有限公司等政府出资代表共同出资按照法人治理结构成立项目公司，项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和管理。其中，基金管理人出资66%(31.5744亿元)，武汉地铁集团、武汉地铁运营有限公司代表政府出资分别为32%(15.3088亿元)、2%(0.9568亿元)。各方合计出资47.84亿元(不低于8号线一期投资估算金额135.84亿元的35%)。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，若金融机构承担PPP项目建设运营维护风险，而非完全由政府和国企承担，金融机构是可以做投资者的。财政部函件中的“不规范操作”指的主要是风险分担不合理，按照公开的材料看，金融机构作为投资者，几乎没有承担建运维风险，主要是项目公司承担风险，而项目公司中是本地国企劣后。PPP项目的一个核心原则是公平分担风险。因此，该项目的争议不是金融机构能不能做投资者，而是风险分担等问题。

王守清认为，PPP实质特征是风险分担，这个项目表面上是PPP，但事实上社会资本并没有承担风险。“即使都没有上述问题，也要考虑导向性，否则全国一窝蜂上，加上投资巨大、公益性极强的地铁的仅30%经营性特征，地铁可能不可持续且可能造成地方政府债务，代际不公平。”

论道——银行如何参与PPP

所谓PPP项目，英文全称为Public-PrivatePartnership，即通过政府和社会资本合作模式，发展公共基础设施建设。通俗来讲，就是政府出项目，社会资本出钱，通过资本运作，推进公共基础设施的建设和发展。

财政部2014年11月发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、发改委2014年12月发布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并无明确金融机构不能投资PPP。

E20研究院执行院长薛涛表示，从对PPP的认识上来说，全世界的共识都是PPP的目的是为了提高公共服务供给的效率，因此有专业公司参与成为天经地义的惯例，但目前中国法规中并没有明确禁止“没有专业公司只有金融机构参与”的现象。

据悉，银行作为社会资本参与PPP项目此前并非没有先例。据澎湃新闻梳理，2015年6月，邮储银行中标济青高铁(潍坊段)PPP项目，项目规模40亿元，项目投资收益率为年化6.69%。济南到青岛高铁是全国首条高铁PPP项目。

对于银行等金融机构参与PPP，一位股份行战略规划部人士表示，银行此前在BOT等类型项目的做法，是为其他参与方提供配资。对于PPP而言，一方面要求社会资本是资金提供方，另一方面要借助社会资本方的运营经验、建设思路等。“银行做社会资本方的劣势是缺乏管理、运营和建设能力，如果单纯作为资金方介入则与PPP原意违背。银行与社会资本合作，一起成为联合投标体则是可以的。”

据《中国水网》报道，亚洲开发银行肖光睿认为，金融机构能否作为社会资本直接参与PPP项目并不是讨论的关键，关键在于金融机构是否具备通过融资能力衍生的整合实力并在项目中真正承担相应风险，真正承担项目风险并为绩效负责才是合格的社会资本。

“考虑到实践中专业化的社会资本方在项目资本金的融资或筹集方面确实存在较大的难题，从满足PPP项目的融资需要看，金融资本与专业化的社会资本方通过联合体方式共同投标并出具项目资本金。这是没有问题的。”发改委投资所吴亚平主任认为。

交通银行金融研究中心此前发布的《2017年中国商业银行运行展望》报告中指出，2016年以来PPP项目数和投资额增长较快，虽然其中大部分处于识别阶段，但进入准备、采购和执行阶段的比例已有了明显提高。以银行为代表的金融机构尽管并非真正意义上的社会资本方，但在PPP业务中扮演着至关重要的作用，可同时为政府和社会资本方提供金融支持。商业银行可结合自身规模和定位，通过银行主业或集团非银子公司参与其中。

未来商业银行可从以下“六个创新”着手，研究参与PPP业务合作。一是创新体制机制，提升PPP业务的重视程度及指导精细度;二是创新服务思路，提供多元化、全流程的PPP金融服务;三是创新金融工具，延展PPP项目的融资期限;四是创新业务筛选流程，提高PPP项目审批效率;五是创新定价方式，赋予分行更大的灵活性;六是创新增信方式，形成多维度、操作性强的增信体系。同时，商业银行还应多管齐下，增强风险识别能力，积极缓释来自项目自身以及各参与主体方的各类潜在风险。